Dù các SOEs được kêu gọi hành xử trên danh nghĩa như các thực thể sinh lời, nhưng rốt cuộc họ lại bị xem là các công cụ của chính quyền.
 

Cổ phần, tức là các tài sản, của các SOEs đều do SASAC nắm giữ, sau đó bị các Bộ liên quan chỉ thị sử dụng. SASAC nằm dưới quyền kiểm soát của Hội đồng nhà nước của Đại hội Nhân dân toàn quốc - cơ quan lập pháp và hành chính tối cao của Trung Quốc - và phải chịu trách nhiệm trước cơ quan này. Cấu trúc này được áp dụng y nguyên ở các cấp tỉnh và địa phương trong việc quản lý các SOEs. Các mục đích chiến lược cao hơn và mục tiêu của SOEs do lãnh đạo Đảng CCP lập ra. Hệ thống mênh mông, mập mờ và phức tạp của "chủ nghĩa tập thể" này đồng nghĩa với việc không phải lúc nào cũng dễ lần ra các mắt xích của việc ra quyết định trong nền kinh tế chính trị của đất nước...

Nghiên cứu tỉ mỉ của Giáo sư Minxin Pei cho thấy các nhà quản lý cấp cao của tất cả các doanh nghiệp SOE trung ương hầu như đều là thành viên cấp cao trong CCP. Ba vị trí cao nhất (bí thư, chủ tịch đảng, và CEO) của 50 doanh nghiệp SOEs do nhà nước trung ương quản lý được Ban tổ chức trung ương CCP (COD) bổ nhiệm trực tiếp, sau khi được Ủy ban thường vụ Bộ chính trị xem xét và thông qua. Người đứng đầu COD hiện nay là Li Yuancho, một thành viên Bộ chính trị. Hầu hết những người được chỉ định đều là thành viên CCP, và trong nhiều trường hợp CEO và bí thư đảng là cùng một người. Nhiều người được chỉ định vào các cấp này là quan chức cấp cao của tỉnh. Việc bổ nhiệm tất cả các vị trí còn lại do SASAC thực hiện, với sự tham vấn COD. Một lần nữa, tiến trình bổ nhiệm quan chức ở các cấp cao này được áp dụng y nguyên ở các SOEs do tỉnh và địa phương quản lý.

Thử nhìn vào giới lãnh đạo các gã khổng lồ dầu khí quốc gia Trung Quốc là thấy rõ những phát hiện trên. Chủ tịch và Bí thư đảng của CNPC là Jiang Jiemin, một cựu Phó Tỉnh trưởng tỉnh Thanh Hải. Chủ tịch và Bí thư đảng CNOOC là Fu Chengyu, một thành viên Ủy ban Kỷ luật trung ương của CCP. Người tiền nhiệm của ông Fu tại CNOOC là Wei Liucheng, người sau đó được bổ nhiệm làm bí thư tỉnh ủy Hải Nam, vị trí chính trị cao nhất của tỉnh. Chủ tịch của Sinopec, Su Shulin, trước đó làm Phó Tỉnh trưởng Liêu Ninh.

Bằng việc đảm bảo rằng chỉ các thực thể do nhà nước quản lý mới trở thành những người chơi chính và có ảnh hưởng ở Trung Quốc trong những thăng trầm trên các thị trường trong và ngoài nước, khả năng các nhân tố hùng mạnh trong CCP định hình và thực thi chính sách năng lượng càng được củng cố. Từ khi các thực thể tư nhân bị ngăn, không cho đóng một vai trò chính trong lĩnh vực năng lượng, các quyết định thương mại có xu hướng bị ảnh hưởng một cách thiên vị bởi các lợi ích chính trị và các cân nhắc chính trị - như việc chúng phục vụ lợi ích của cá nhân, của Đảng hay của quốc gia.

Đảm bảo năng lượng giá rẻ và bền vững cho nền kinh tế vẫn là mục tiêu kinh tế và chính trị lớn, nhưng các chiến lược để thực hiện điều này phải tính đến khuôn khổ phức tạp do nhà nước chế ngự. Hoạt động trong nước và quốc tế của các thị trường hàng hóa mở giả định rằng các công ty trước tiên đều được định hướng bởi các động cơ thương mại và cạnh tranh để kiềm chế giá, dẫn tới các kết quả tốt hơn, như giá do thị trường quyết định và cung cấp và phân phối hiệu quả hơn.

Cách tiếp cận trong nước và quốc tế của nhà nước Trung Quốc đối với an ninh năng lượng chống lại các tác động khắc nghiệt của thị trường bằng việc ưu tiên cho suy nghĩ "Đảng trên hết" trong thị trường nội địa và "Trung Quốc trước tiên" trong các thị trường dầu mỏ quốc tế. Nói cách khác, giá cả và phân phối hiệu quả chỉ là thứ yếu trong chính sách năng lượng của Trung Quốc nhằm ưu tiên cho Đảng và Nhà nước. Việc thiếu các dây chuyền quyền lực rõ ràng trong mê cung hệ thống của Trung Quốc dẫn đến việc khó có một chính sách an ninh năng lượng chặt chẽ dự báo được. Nhưng rõ ràng sự hợp lý của các thị trường là nhân tố tương đối nhỏ nhưng là duy nhất định hình chính sách năng lượng của Trung Quốc.

Chiến lược bao vây toàn cầu

Dù cụm từ "an ninh năng lượng" đã được sử dụng trong nhiều tài liệu chiến lược của Trung Quốc từ ít nhất đầu những năm 1990, nhưng mãi đến đầu thế kỷ này, nó mới chính thức được ưu tiên như một vấn đề an ninh quốc gia có tầm quan trọng cao nhất.

Từ năm 2003 trở đi, Chính phủ của Chủ tịch Hồ Cẩm Đào và Thủ tướng Ôn Gia Bảo đã vội vàng gắn với một chiến lược "vươn ra toàn cầu" để giải quyết tình trạng thiếu dầu mỏ của Trung Quốc. Với việc CNPC và Sinopec kiểm soát hoạt động khai thác, sản xuất và phân phối trong nước, CNOOC được đề nghị phải đi đầu trong việc tìm kiếm các tài sản và công ty nước ngoài nhằm tìm nguồn cung dầu (gần đây CNOOC đã phối hợp với CNPC và Sinopec trong hoạt động ở hải ngoại). Các chi nhánh quốc tế của CNPC - CNPC International (CNPCI) và Tập đoàn phát triển khai thác dầu khí quốc gia Trung Quốc (CNODC) - hiện đóng góp khoảng 2/3 lợi nhuận của CNPC.

Dù các SOEs của Trung Quốc là người chơi chính trên các thị trường hàng hóa quốc tế, nhưng thói quen không cho phép thị trường tự do quyết định hoạt động thương mại trong "các lĩnh vực chiến lược" đã khiến Bắc Kinh áp dụng tương tự đối với thành phần hải ngoại trong chính sách an ninh năng lượng. Thành phần này, theo một nhà phân tích người Đức, đơn giản là "quá quan trọng nên không thể để cho các lực lượng thị trường quyết định".

Việc cách tiếp cận dựa trên nhà nước có thể làm gia tăng tính bất an về năng lượng thông qua các hoạt động lọc dầu và phân phối không hiệu quả, dẫn tới giá cả tăng cao một cách không tự nhiên, dường như chỉ là mối lo ngại nhỏ đối với Bắc Kinh, một lần nữa khẳng định thực tế là các mục tiêu kinh tế của Trung Quốc (có thể đạt được nhờ một lượng lớn các tác nhân kinh tế tư nhân trong và ngoài nước hoạt động trên nguyên tắc thị trường) vẫn chủ yếu phụ thuộc vào các mối quan tâm về chính trị.

Tách biệt với sự đảm bảo trên thực tế của lượng tín dụng rẻ và dồi dào từ "4 ông lớn" ngân hàng do nhà nước quản lý luôn phục tùng mệnh lệnh, các công ty dầu lửa Trung Quốc đã mở rộng các lợi ích tài chính của mình ra xa hơn. Sau nhiều cuộc tranh cãi nội bộ vào giữa những năm 1990, Các Công ty Dầu lửa Quốc gia Trung Quốc (NOCs) như Sinopec, CNPC và CNOOC đã bắt đầu đầu tư vào các quốc gia như Sudan, Venezuela, Iraq, Kazakhstan, Ecuador, Indonesia, Iran, và Myanmar. Khi Chủ tịch Hồ Cẩm Đào nhậm chức năm 2003, Bắc Kinh đã vươn tay tới các quốc gia châu Phi như Algeria và Gabon, ra Trung Đông (Ai Cập và Iran), và tới cả những quốc gia châu Mỹ như Argentina, Brazil và Canada.. NOCs hiện hoạt động tại hơn 30 quốc gia và đã vốn đầu tư sản xuất ở ít nhất 20 nước.

Những số liệu năm 2010 cho thấy 23% vốn sản xuất dầu ở hải ngoại của Trung Quốc nằm ở Kazakhstan, 15% ở Sudan và Venezuela, 14% ở Angola, 5% ở Syri, 4% ở Nga và 3% ở Tunisia. Nigeria, Indonesia, Peru, Ecuador, Oman, Columbia, Canada, Yemen, Cameroon, Gabon, Iraq, Azerbaijan, và Uzbekistan gộp lại thành 20%.

Đối với Bắc Kinh, đa dạng hóa nguồn cung dầu được coi là một hàng rào chống lại tình trạng sụt giảm nguồn cung bình thường ở nước ngoài do thị trường gây ra. Cách tiếp cận địa kinh tế dựa phần lớn vào việc mua dầu trên các thị trường hàng hóa quốc tế đã khiến nền kinh tế Trung Quốc phải đối mặt với những bất thường về giá. Tình trạng giá cả lên xuống thất thường này có thể dẫn tới bạo loạn chính trị trong một đất nước xuất khẩu dầu mỏ chính như Arập Xêút, các sự kiện địa chính trị có thể dẫn tới các trừng phạt của phương Tây chống lại một nhà cung cấp dầu mỏ lớn như Iran, hoặc một đợt tăng nhu cầu về dầu toàn cầu như từng xảy ra trước ngay năm 2008. Tuy nhiên, tìm kiếm các nguồn dầu mỏ được đảm bảo ở nước ngoài không hẳn là một hàng rào hiệu quả trong trong trường xảy ra một cuộc chiến tranh lớn với Mỹ, vì lượng đầu tư vào dầu mỏ của Trung Quốc ở nước ngoài vẫn cần phải được chuyển về Trung Quốc, trong khi Mỹ hoàn toàn có thể cấm chặn hoạt động này trong một cuộc chiến tranh.

Chống lại thói "đỏng đảnh" của các thị trường hàng hóa có nghĩa là NOCs của Trung Quốc tham gia các thị trường toàn cầu khi các điều kiện thuận lợi. Dù các công ty Trung Quốc không minh bạch trong các giao dịch trên thị trường dầu mỏ, nhưng vẫn có bằng chứng thuyết phục từ năm 2008-2012 cho thấy NOCs đã bán một lượng lớn cổ phiếu dầu ở nước ngoài trên các thị trường trong nước và quốc tế khi có các điều kiện thuận lợi, thay vì chuyển dầu về Trung Quốc.

Điều này có ý nghĩa nếu nhìn vào chi phí vận chuyển dầu từ nhiều mỏ mà Trung Quốc có cổ phần. Tương tự, Trung Quốc không có khả năng lọc dầu trong nước đủ để đảm bảo lượng thêm đó, tức là họ phải dựa vào các nhà máy lọc dầu đắt đỏ của bên thứ ba. Việc này sẽ tốn kém hơn là mua dầu trên các thị trường quốc tế. Nhưng tìm kiếm tài nguyên thông qua cổ phiếu dầu cho phép Trung Quốc có thể lựa chọn giữa việc ngăn chặn, hay bỏ qua, các thị trường hàng hóa nếu chúng giảm giá trị.

Tác động của hàng rào "Trung Quốc trước tiên"

Dù các nước khác như Ấn Độ sử dụng NOCs để mua các nguồn tài nguyên và công nghệ trên các thị trường năng lượng quốc tế, nhiều chính phủ phương Tây chỉ lo lắng và thậm chí nghi ngại về các ý định của Trung Quốc vì một số lý do. Vai trò tối cao nhưng mập mờ của CCP trong việc định hình các hoạt động thương mại của SOEs trên các thị trường trong nước và quốc tế khiến người ta hoài nghi.

Việc Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) năm 2001 đã củng cố thêm những mong đợi của quốc tế đối với Trung Quốc là thúc đẩy cải cách dựa trên thị trường, có thể bao gồm cả việc tách chế độ và nhà nước khỏi các hoạt động thương mại. Nhưng điều ngược lại đã xảy ra, làm dấy lên những mối lo ngại rằng NOCs của Trung Quốc tồn tại vì các lợi ích chiến lược lớn hơn của Trung Quốc ở nước ngoài, ngoài việc thúc đẩy các hoạt động thương mại bình thường. Nhiều người cho rằng ý định bề ngoài của Bắc Kinh giáng đòn mạnh với Tokyo bằng việc ngừng xuất khẩu đất hiếm sang Nhật Bản, sau một cuộc đối đầu năm 2010 tại các vùng biển đang tranh chấp trên biển Hoa Đông, cho thấy mối liên kết lờ mờ giữa chính sách tài nguyên và chính sách chiến lược của Trung Quốc.

Quyền sở hữu NOCs Trung Quốc đối với các tài sản dưới lòng đất làm người ta lo ngại rằng nước này sẽ tìm kiếm các nguồn cung dầu mỏ và bóp méo các thị trường dầu quốc tế bất chấp các nền kinh tế khác. Những nỗi lo ngại này bị khuếch đại lên bởi cách làm việc kiểu Bắc Kinh là theo đuổi một con đường chính trị để NOCs của mình giành được quyền tiếp cận ưu tiên với các chính phủ bản địa, càng khiến người ta hoài nghi rằng an ninh năng lượng là một bộ phận nhỏ trong địa chiến lược lớn của Trung Quốc.

Tất cả những lo ngại trên cần được đặt trong bối cảnh cuộc tranh cãi hiện nay về việc liệu Trung Quốc có thể nổi lên như một "cổ đông có trách nhiệm" trong một trật tự kinh tế tự do đã tồn tại từ trước tới nay hay không. Cuộc cạnh tranh chiến lược trên diện rộng giữa Mỹ - nhà lãnh đạo của trật tự tự do này - với Trung Quốc dường như đang ngày càng sâu sắc, ngay cả khi Trung Quốc ngày càng hội nhập và có tầm quan trọng lớn hơn trong nền kinh tế toàn cầu, nhưng việc đó cũng không giúp gì cho tình hình.

Tác giả: Châu Giang theo csis
Nguồn: Tuần Việt Nam