Đòn bẩy cơ sở hạ tầng tác động tích tực hay tiêu cực còn tùy thuộc vào cách xử lí của quốc gia trong phạm vi đòn bẩy. Đối với Việt Nam hiện nay, nếu chưa tận dụng được lợi thế từ đòn bẩy này, thì ít nhất đừng để trở thành mục tiêu của nó.

Trong cuộc chơi lớn: Nhận diện “đòn bẩy cơ sở hạ tầng” từ các kết nối với Trung Quốc

Châu Á đang lên cơn sốt bởi “chính sách đối ngoại cơ sở hạ tầng” của Trung Quốc. Với “Một vành đai, Một con đường”, hướng đến kết nối một vùng không gian địa lý xuyên qua Âu-Á được đồng hành bởi các công cụ tài chính hỗ trợ như Ngân hàng Đầu tư Cơ sở Hạ tầng Châu Á (AIIB) có số vốn khoảng 100 tỷ USD và Quỹ Con đường tơ lụa có vốn 40 tỷ USD, việc thiết lập một tuyến đường hai trục “nối đất” xuyên qua Trung Á, và “lấp biển” bắt đầu từ các hải cảng tại các nước Đông Nam Á có thể được xem như một “đại chiến lược” hiện thực hóa “giấc mơ Trung Hoa” dưới thời của thế hệ lãnh đạo thứ năm.

Chắc chắn đây không phải lần đầu tiên cơ sở hạ tầng (CSHT) được chú ý như một yếu tố quan trọng trong bối cảnh trỗi dậy của Trung Quốc như một cường quốc toàn cầu. Nhưng dưới thời của Tập Cận Bình, đây trở thành “trọng tâm của các trọng tâm”. Bước ngoặt trên không chỉ xuất phát từ các phát biểu chính thức và thay đổi ưu tiên trong chính sách, mà còn việc thay đổi bản chất phát triển của nước này, cả về kinh tế, lẫn lựa chọn chính sách đối ngoại. Về kinh tế, từ một quốc gia nhập khẩu vốn, Trung Quốc đã dần chuyển sang quốc gia xuất khẩu vốn. Về chính sách đối ngoại, cuộc tranh luận của các học giả nước này cho thấy xu hướng chuyển dịch từ “ẩn mình chờ thời” (韬光养晦) sang “phấn đấu để thành công” (奋发有为), nhấn mạnh một Trung Quốc chưa tranh giành vị trí dẫn đầu, nhưng sẽ phất cờ.  

Ứng xử với một Trung Quốc hung hăng, vũ lực và đơn phương trong hành động là khó, vì nó buộc các nước láng giếng lớn bé đều phải xây dựng những phương án phòng ngừa. Nhưng một Trung Quốc hợp tác và đứng ra chủ động tạo những gắn kết khu vực sẽ đưa các quốc gia láng giềng vào một lựa chọn khó xử hơn. Nguyên nhân của các khó xử này là sự đa diện trong sự trỗi dậy luôn được gắn với tên gọi “hòa bình”, khi một bên là các dự án hợp tác kinh tế mang tính đầu tư chào gọi, một bên là sự tăng tốc về hiện đại hóa quốc phòng, cùng với tranh chấp lãnh hải, lãnh thổ chưa được giải quyết. Hệ quả của của sự đa diện đó là sự không rõ ràng về “ý định chiến lược” của một cường quốc trỗi dậy, khiến cho các nghi ngại về lồng ghép giữa an ninh và kinh tế đằng sau các đại công trình-dự án được Trung Quốc đề xuất ngày một càng tăng.

Chia sẻ những quan ngại đó, nhưng ở một lăng kính khác, chúng tôi quan điểm rằng chỉ có thể hiểu được “đại chiến lược” của Trung Quốc thông qua việc bóc tách được bản chất của các dự án bằng các phương pháp liên ngành. Trả lời cho lập luận giữa cung và cầu về cơ sở hạ tầng, bài viết quay lại phân tích những số liệu đưa ra về nhu cầu của cơ sở hạ tầng Châu Á, mà đặc biệt xoay quanh con số 8000 tỷ USD mà Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) đưa ra (phần đầu tiên). Các phân tích này chỉ ra, tuy nhu cầu cơ sở hạ tầng là lớn, nhưng khác biệt, và tập trung theo những phân khúc và những khu vực khác nhau. Từ những khác biệt đó, trong phần hai của bài viết chúng tôi thảo luận tiếp về  những thách thức, cũng như cơ hội mà các nước Đông Nam Á, đặc biệt là Việt Nam phải đối mặt trong “cuộc chơi lớn” của Trung Quốc.

Nhu cầu cơ sở hạ tầng của Châu Á: Lớn nhưng khác biệt

Đầu tư cơ sở hạ tầng (CSHT) có ý nghĩa quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của một quốc gia. Ở cấp độ khu vực, việc đầu tư CSHT còn có tác động quan trọng trong việc làm tăng sức cạnh tranh của nền kinh tế, thúc đẩy thương mại giữa các quốc gia và qua đó làm gia tăng sự thịnh vượng. Tác động lớn nhất của các kết nối CSHT trong khu vực hoặc liên khu vực là trực tiếp giảm chi phí thương mại (trade costs) thông qua việc giảm mức chi tiêu trực tiếp cho thương mại, giảm thời gian vận chuyển hàng hóa hoặc làm gia tăng chi phí cơ hội với các nước không tham gia liên kết. Bên cạnh đó, việc đầu tư vào CSHT mềm (nhất là thể chế và các hoạt động chuyên chở, lưu giữ, hậu cần (logistics) có thể tạo ra hiệu ứng lan tỏa công nghệ - điều đặc biệt quan trọng và cần thiết đối với các nước đang phát triển.

Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu suy giảm do tác động của khủng hoảng tài chính tiền tệ năm 2008 và nợ công Châu Âu năm 2010, đầu tư CSHT dần trở thành mối quan tâm của các quốc gia nhằm giữ nhịp tăng trưởng. Các nghiên cứu ước lượng về nhu cầu CSHT của các nước Châu Á cho thấy trong giai đoạn 2010 - 2020, khu vực này cần một số vốn khổng lồ để hoàn thành được mức đầu tư CSHT cần thiết của mình. Theo tính toán của PricewaterhouseCoopers (PwC) năm 2014, các dự án liên quan đến vốn và cơ sở hạ tầng toàn cầu dự tính sẽ đạt mức 9.000 tỷ USD mỗi năm vào năm 2025 (năm 2014 là 4.000 tỷ). Các quốc gia Châu Á, đặc biệt là Trung Quốc có triển vọng dẫn đầu trong việc đầu tư và hấp thụ nguồn vốn này. Tổ chức OECD trong nghiên cứu công bố 2014 ước tính khoảng trống đầu tư CSHT toàn cầu hiện nay là 70.000 tỷ USD đến năm 2030. Nghiên cứu của ADB năm 2009 ước tính cần đến 8.000 tỷ USD để đầu tư cho cơ sở hạ tầng ở Châu Á trong vòng hơn 10 năm.

Bảng: Nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng ở Châu Á, 2010-2020 (tỷ USD*)

Nguồn: ADB (2012)

Tuy nhiên, con số 8.000 tỷ USD này là nhu cầu đầu tư CSHT trong nước của các quốc gia chứ không phải nhu cầu cho các dự án CSHT khu vực. Đối với việc đánh giá tác động của CSHT đến giảm chi phí thương mại và lan tỏa kĩ thuật của Việt Nam thì việc xem xét các liên kết khu vực có sự tham gia của Việt Nam quan trọng hơn rất nhiều so với ước lượng nhu cầu đầu tư CSHT trong nước.

Đối với Châu Á, các dự án CSHT mang tính khu vực, nhằm tăng cường khả năng kết nối giữa các quốc gia mới là đối tượng thực sự mà các ngân hàng phát triển song/đa phương hướng tới. Nếu ước tính số vốn cần cho CSHT khu vực Đông Nam Á (gồm cả các liên kết nội bộ ASEAN cũng như ASEAN - Nam Á, ASEAN - Châu Âu) thì con số này chỉ xấp xỉ 29 tỷ USD/năm (thấp hơn nhiều so với nhu cầu CSHT trong nước vào khoảng 60-70 tỷ USD/năm của tất cả các nước ASEAN).

Hơn nữa, trong số 8.000 tỷ USD nhu cầu về vốn này thì Trung Quốc và Ấn Độ đã chiếm tới 79,5%, 9 quốc gia có nhu cầu vốn CSHT lớn nhất chiếm khoảng 18%, các nước Châu Á còn lại chỉ chiếm chưa đầy 3% nhu cầu vốn - hay chưa đầy 240 tỷ USD cho 10 năm. Do đó, cũng có thể nói nhu cầu 8.000 tỷ USD là nhu cầu của Trung Quốc (chiếm tới hơn 50%) hơn là nhu cầu của Châu Á rộng lớn.

Việt Nam kết nối CSHT với các dự án của Trung Quốc: “Đòn bẩy cơ sở hạ tầng” và những lý do quan ngại

Xuất phát từ nhu cầu về vốn CSHT và việc triển khai tiếp các dự án (vốn được thúc đẩy bởi ADB trong hơn 10 năm qua) như đã nêu trên, Trung Quốc đã nêu lên sáng kiến về AIIB và nhận được sự ủng hộ của 57 quốc gia. Trong các phân tích của mình, chúng tôi cho rằng AIIB có vai trò tích cực trong việc giải quyết “cơn khát CSHT” của khu vực khi ADB và Ngân hàng Thế giới (WB) đều chỉ đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu khổng lồ này. Tuy nhiên, khi tham gia vào các dự án CSHT khu vực do Trung Quốc dẫn dắt hoặc cấp vốn, Việt Nam cần tính tới các hệ quả đa chiều.

Thứ nhất, AIIB là công cụ đầu tiên để Trung Quốc hiện thực hóa chiến lược “Một vành đai, một con đường”, Việt Nam sẽ cân bằng thế nào giữa lợi ích của mình với mục đích của Trung Quốc. Trong một phát biểu gần đây, bà Federica Mogherini - Cao ủy Chính sách An ninh và Đối ngoại EU - cho biết nhiều nước Châu Âu bày tỏ sự ủng hộ với kế hoạch này của Trung Quốc bằng việc gia nhập AIIB vào tháng 3 năm nay. Malaysia đã công khai ý định vay vốn của Trung Quốc để đầu tư vào ba cảng biển nằm trong kế hoạch Một vành đai, một con đường. Điều này có thể đưa ra một gợi ý về những dự án CSHT mà AIIB sẽ ưu tiên. Sẽ không ngạc nhiên nếu các CSHT khu vực như kênh Kra (Thái Lan) hay cảng mới Colombo (Sri Lanka)[1] sẽ nhận được vốn vay từ AIIB hay các định chế tương tự.

Thứ hai, những khác biệt trong ưu tiên đầu tư CSHT trong nước và kết nối với CSHT khu vực đòi hỏi Việt Nam có những ưu tiên phân bổ vốn hợp lí. Số liệu cho thấy, đối với từng nước ASEAN nhu cầu vốn cho năng lượng gấp 1,3 lần so với hạ tầng giao thông. Trong khi đó, nhu cầu về CSHT giao thông dành cho kết nối ASEAN lớn gấp 2,5 lần nhu cầu về hạ tầng năng lượng.

Thứ ba, trong cơ cấu vốn đầu tư CSHT, Việt Nam chỉ cần 53% vốn để xây mới, trong khi đó cần tới 47% để duy trì, bảo dưỡng và vận hành các CSHT hiện có. Điều này cho thấy, Việt Nam đứng trước áp lực của việc cân đối tài chính cho các dự án xây mới và các dự án hiện có. Nếu quá chú trọng thuyết minh cho các dự án mới, Việt Nam không chỉ đối diện với sự lãng phí vốn đầu tư mà còn có thể làm trầm trọng thêm sự yếu kém về quản trị và gia tăng mức độ tham nhũng. Trong bối cảnh vốn vay nước ngoài tiếp cận ngày càng khó, áp lực trả nợ trong tương lai sẽ tạo ra thách thức cho hệ thống tài chính của Việt Nam.

Cuối cùng, sự hình thành của các đòn bẩy CSHT và những tác động tích cực, cũng như tiêu cực của nó. Câu hỏi đặt ra là tích cực cho ai, và các hệ quả tiêu cực sẽ đẩy về hướng nào, ai sẽ phải là người gánh chịu? Việc hình thành mạng lưới cơ sở hạ tầng Đông Nam Á kết nối với Nam Á và hai tỉnh Vân Nam, Quảng Tây của Trung Quốc chẳng hạn có thể thúc đẩy sự phát triển của Myanmar, Lào, Thái Lan, Campuchia nhưng làm suy giảm lợi thế của Việt Nam do hệ thống CSHT tại khu vực này có thể làm gia tăng quy mô thương mại, đầu tư, do đó đem lại ích lợi cho các quốc gia này.

Khi đòn bẩy cơ sở hạ tầng hình thành, liệu phân bố địa lý của mạng sản xuất Đông Nam Á có dịch chuyển theo hướng bất lợi cho Việt Nam hay không? Ở một mức độ nhất định, khi CSHT cứng định hình và Việt Nam không kết nối được với hệ thống CSHT của khu vực (tức là các kết nối theo hướng Đông - Tây) thì lợi thế của toàn bộ mạng lưới CSHT cứng trong nước của Việt Nam sẽ suy giảm. Các trục CSHT đang được đầu tư với số vốn lớn như cao tốc Bắc - Nam, hệ thống cảng biển nằm dọc hầu như tất cả các tỉnh sẽ chủ yếu phục vụ nhu cầu nội địa. Các cảng biển Việt Nam có ưu thế lớn trong đó có cảng Sài Gòn nằm trong hải trình quốc tế, nhưng hiệu quả quản lí kém, chi phí đắt đỏ, hệ thống chuyên chở, lưu giữ và hậu cần thiếu hụt khiến các cảng này không thu hút được hàng hóa từ vùng “hậu cần” là Đông Nam Á lục địa rộng lớn.

Hàng hóa từ Lào, Campuchia đang xuất khẩu thông qua các cảng của Thái Lan. Trong tương lai, khi các cảng khác của Thái Lan được quy hoạch và hoàn thành, khi hệ thống CSHT cứng nối liền từ Côn Minh chạy xuyên qua Lào đến Bangkok, khi thị trường Đông Nam Á nối liền với Nam Á qua trạm kết nối Myanmar thì các cảng của Thái Lan sẽ có ưu thế rất lớn. Điều này đặt Việt Nam vào một tình thế quyết đoán trong việc lựa chọn các điểm tiếp nối CSHT khu vực sao cho không bị đầu tư dàn trải, lãng phí. Để làm được điều này, lợi ích của địa phương là một lực cản cần tính tới khi quy hoạch.

Cuối cùng, tầm quan trọng của CSHT không phải là để có một con đường chạy qua hay có nhiều hơn các nhà máy điện, tầm quan trọng của các dự án CSHT là phải tạo ra tác động lan tỏa về kinh tế và phúc lợi cho các khu vực nằm dọc theo các dự án CSHT ấy. Một hệ thống CSHT hiệu quả cuối cùng không chỉ là kết nối hữu cơ các vùng địa lý mà phải thực sự là mạng lưới sản xuất, khoa học-kỹ thuật và kiến thức.

Hành xử: Tìm “phân khúc” trong “toàn diện”

Những quan ngại về “đòn bẩy cơ sở hạ tầng” từ các dự án Trung Quốc đặt các nước đón nhận đầu tư, đặc biệt là Việt Nam cần tư duy lại cách tiếp cận với nó một cách vừa toàn diện và vừa phân khúc. Nhu cầu dự án CSHT của Châu Á và của Việt Nam là có thật, và các định chế tài chính hiện nay vẫn chưa thể đáp ứng hoàn toàn được nhu cầu này. Vì thế tận dụng được các dự án trong các đề xuất CSHT của Trung Quốc thông qua “Một vành đai, Một con đường” là một bổ sung quan trọng và cần thiết. Điều này không những có ý nghĩa về phát triển kinh tế với một số địa phương của Việt Nam, mà còn với liên kết vùng, tiểu vùng, và rộng lớn hơn là cả mạng lưới sản xuất-thương mại-đầu tư của khu vực.

Tuy vậy, một góc nhìn chỉ quá tập trung vào “phân khúc” theo nghĩa không có một kế hoạch phát triển tổng thể phát triển CSHT của Việt Nam sẽ là rất nguy hiểm vì nó có thể phá vỡ tổng thế quyhoạch phát triển cơ sở hạ tầng hiện có của Việt Nam. Từ đặc thù phát triển (cả các yếu tố nội sinh, lẫn ngoại sinh trong mối quan hệ Việt-Trung), những yếu tố vừa kể ở phần trên sẽ làm tăng khả năng Việt Nam có thể là chịu tác động tiêu cực trong đòn bẩy CSHT đang dần định hình. Không có một “đại chiến lược” với những tính toán từ tất cả các chiều hướng, lợi ích ngắn hạn có thể nhiều, nhưng dài hạn thì ít. Lợi ích của địa phương tăng lên, nhưng sẽ tỷ lệ thuận với chi phí ngân sách từ Trung ương dùng để sửa sai các “kết nối lệch” hay giải quyết các “vấn đề phát triển cục bộ”.

Quan trọng hơn, ngoài yếu tố lợi ích được-mất trong ngắn hạn, nó còn “cố định hóa”[2] mối quan hệ Việt- Trung từ góc nhìn của việc thiết kế các kết nối về hạ tầng. Và chưa chắc cố định này mang lại lợi ích nhiều nhất cho Việt Nam. Một đại công trình - khác với những hợp đồng thương mại hay đầu tư - thường có tuổi thọ hàng nửa thế kỷ. Nó không những điều chỉnh hành vi, ứng xử, và cả cách thức tổ chức của một cộng đồng trong một khoảng thời gian nhất định, mà còn tạo ra những yếu tố “ngoại sinh”. Các yếu tố này sẽ thúc đẩy các cá nhân, hay các nhóm tác nhân khác nhau hoạt động nương theo cách thức tổ chức đó. Nhưng ngược lại nó sẽ tạo ra những lực “từ trường nghịch” trong việc sửa sai hay những cố gắng trong việc tìm kiếm một giải pháp thay đổi.

Đòn bẩy CSHT tác động tích tực hay tiêu cực còn tùy thuộc vào cách xử lí của quốc gia trong phạm vi đòn bẩy. Đối với Việt Nam hiện nay, nếu chưa tận dụng được lợi thế từ đòn bẩy này, thì ít nhất đừng để trở thành mục tiêu của nó.

TS. Trương Minh Huy Vũ là Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế (SCIS), Đại học KHXH&NV, ĐHQG TP. HCM. 

TS. Phạm Sỹ Thành là Giám đốc Chương trình Nghiên cứu Kinh tế Trung Quốc thuộc VEPR (VCES), Đại học Kinh tế, ĐHQGHN.

Nguồn: Nghiên Cứu Biển Đông